俄罗斯GLONASS系统的管理体制与政策环境

GLONASS系统建成之后由于种种原因不能及时进行补网发射，使得系统从1999年起处于瘫痪状态，至今尚不能单独提供全球卫星导航应用服务。美国GPS的成功，除了拥有强大的技术与经济实力外，主要得益于有一个连贯的发展管理体制及相关国家政策，而俄罗斯对GLONASS发展的管理体制和相关政策不太明确，许多计划和政策经常不能落实到位，造成目前应用不广的局面。欧洲伽利略计划初期采取的公私合伙经营（PPP）管理体制的失败，导致计划延后、经费大量超支等严重后果。目前俄罗斯和欧盟都在吸取本国的教训和美国的经验，也制定了适合自己的管理体制和政策措施。

GLONASS系统是俄罗斯以军为主、兼顾民用的国家系统。该系统从1980年正式启动，最初仅用于军事目的。前苏联解体后，随着系统研制进程的加快，其民用意义逐渐受到重视。1991年，前苏联即已宣布GLONASS系统向全球民用用户提供免费的导航服务；2007年12月27日，GLONASS系统的汽车导航仪在莫斯科上市销售，这标志着GLONASS系统正式进入了民用导航市场。近年来，俄罗斯政府批准执行的“GLONASS系统2002～2011年的发展计划”和《2006～2015年航天发展规划》，主要目标就是成功地开发、有效地应用GLONASS系统，保证国家、社会和经济的发展，保障国家安全；通过保证为俄罗斯和全球用户提供高质量的服务，保持俄罗斯在卫星导航领域的先进地位。

在经费支持方面，由于充分认识到导航卫星系统的重要性，近年俄政府对GLONASS的拨款也逐年增长：2006年拨款1.7亿美元（47.2亿卢布）；2007年拨款3.6亿美元（98.8亿卢布），另外2007年已经额外拨出18亿卢布，以确保2008～2009年发射GLONASS卫星；2008年9月俄罗斯总理普京签署指令，增加26亿美元开发GLONASS系统。

1、借鉴美国GPS的管理体制，成立GLONASS项目部际协调委员会

一直以来，GLONASS系统的发展、运行与管理完全由俄罗斯军方控制。1999年俄罗斯总统令与政府声明发布后，为了保证和促进GLONASS系统的发展，俄罗斯借鉴美国GPS的管理体制，成立了由航天局、国防部、工业与能源部和运输部组成的GLONASS项目部际协调委员会，下设秘书处。秘书处负责将委员会提出的问题汇总，并将相关问题提交给GLONASS顾问委员会。顾问委员会给出咨询意见，以解决军民两用的协调发展问题。

各部门的职责与分工如下：

国防部：负责GLONASS系统的开发、运行和供政府部门使用的GLONASS用户设备的开发。俄已任命了高级设计师尤里?乌里切夫为GLONASS卫星与地面系统的总负责人。

俄罗斯航天局：协助GLONASS系统开发，负责GLONASS民用用户业务的应用与开发、增强系统开发以及系统性能检测与控制。同时负责导航定位领域的国际合作。

工业与能源部和运输部：负责GLONASS民用部分的管理，参与GLONASS系统政策的制定及GLONASS部分用户设备的开发。

其中，在GLONASS项目部际协调委员会中，联邦航天局和国防部既是召集单位，又是GLONASS系统最重要的用户。

2、GLONASS系统的总统令与政府声明构成GLONASS系统发展的政策基础

近年来，俄政府高度重视GLONASS系统，并重申GLONASS系统政策。1999年俄罗斯关于GLONASS系统的总统令与政府声明构成了GLONASS以后发展的政策基础，主要内容如下：①确定GLONASS系统为军民两用空间设施，应用于科学、社会经济目的以及俄罗斯联邦防务安全领域；②GLONASS是俄罗斯国家战略的重要组成部分；③GLONASS系统提供免费接入服务；④在俄罗斯领土内，鼓励使用GPS/GLONASS组合接收设备；⑤必须保证GLONASS与GPS及伽利略系统的兼容性与互操作性；⑥进入全球导航卫星系统的全球市场是GLONASS系统的发展目标。

另外，俄联邦政府已宣布了GLONASS对民用开放的一系列政策，这意味着俄罗斯已将GLONASS系统推向国际合作的新水平。政策主要内容包括：①俄罗斯军方与民用部门共享GLONASS控制权，即授权建立一个军民联合集团对GLONASS系统进行控制、维护和应用的协调。②容许外国公司在GLONASS系统中投资。③从2007年开始，取消所有民用精度限制，利用GLONASS确保精度和最大限度的商业化使用。④民用用户可于2007年晚些时候使用GLONASS系统，国外客户可于2009年开始使用。